Institucije za koje nikad niste čuli, a plaćate ih cijeli život

Postoji jedan test koji svaka država pada ili prolazi, a Bosna i Hercegovina ga pada spektakularno. Test glasi: može li prosječan građanin nabrojati institucije koje plaća iz svog džepa?

Pokušajte. Predsjedništvo, parlament, vlada, ministarstva — dobro. Kanton, općina — u redu. A onda? A onda dolazi ono što niko ne zna da postoji: more agencija, zavoda, direkcija, fondova, komisija, ureda, koordinacija i instituta, raspoređenih preko četrnaest nivoa vlasti, od kojih svaki ima direktora, zamjenika direktora, savjetnike, vozni park, zgradu i — najvažnije — budžetsku stavku koja se puni vašim novcem dok vi ni ne znate da to tijelo postoji.

Ovo nije tekst o velikim aferama. Ovo je nastavak naše priče o negativnoj selekciji, samo s druge strane: o tihom sloju institucija-duhova koje ne rade ništa vidljivo, ne odgovaraju nikome konkretno, a postoje s jednim jedinim pouzdanim učinkom — da zaposle podobne i potroše javni novac. To je administrativna magla u kojoj se ne vidi ruka pred okom. I baš ta magla je idealno stanište za negativnu selekciju.

Zemlja koja ne zna koliko institucija ima

Krenimo od najgore činjenice: niko ne zna tačan broj.

Već 2016. godine, kada se u javnosti vrtjela udobna cifra od „28 državnih institucija“, istraživanje je pokazalo da ih na državnom nivou ima oko 70 — više nego dvostruko od onoga što su i sami građani vjerovali. A to je samo država. Dodajte dva entiteta, deset kantona, Brčko distrikt, pa svaki od njih sa vlastitim setom agencija, zavoda i direkcija — i dobijete brojku koju nijedan registar u zemlji ne drži na jednom mjestu. Spisak institucija BiH na svim nivoima toliko je dug da postoji kao zaseban enciklopedijski članak, a i on priznaje da se oslanja na adresare koji su godinama zastarjeli.

Država ne zna koliko ima vlastitih institucija. To nije propust evidencije — to je funkcija sistema. Ono što se ne može prebrojati, ne može se ni ukinuti ni dovesti u pitanje. Magla je odbrana.

Evo konkretnog dokaza. Za potrebe ovog teksta pretražili smo desetak izvora koji popisuju institucije BiH — medijske analize, enciklopedijske spiskove, zvanične adresare. Postoji državna agencija sa vlastitim domenom, grbom, sajtom na četiri jezika i punim regulatornim mandatom, a da se nije pojavila ni na jednom od tih spiskova. Ne zato što je tajna. Nego zato što nikome nije palo na pamet uvrstiti je. Ako institucija može imati budžet, direktora i zakonske ovlasti, a da je ne sadrži nijedan popis institucija u zemlji — koliko ih još ima koje nismo ni počeli brojati?

Galerija duhova

Da ne ostane apstraktno, predstavimo nekoliko stanovnika ove administrativne magle. Nijedno od ovih imena nije izmišljeno.

Državna regulatorna agencija za radijacijsku i nuklearnu sigurnost (DARNS). Bosna i Hercegovina nema nijednu nuklearnu elektranu, nuklearni reaktor ni program — a ima državnu regulatornu agenciju za nuklearnu sigurnost, s vlastitim grbom, sajtom na četiri jezika, pravilnicima, direktorom i aparatom. Da budemo pošteni: postoje izvori zračenja koji nemaju veze s elektranama — rendgen-aparati, medicinski izotopi — i neko ih treba evidentirati. Ali to je posao jednog odjela u jednom ministarstvu, ne zasebne državne agencije za nuklearnu sigurnost u zemlji bez ijednog grama nuklearnog goriva. Ime joj je veće od cijele njene stvarne nadležnosti.

Agencija za antidoping kontrolu. BiH ima državnu agenciju posvećenu borbi protiv dopinga u sportu — u zemlji čiji vrhunski sport jedva preživljava, čiji klubovi ne plaćaju porez, a stadioni se grade iz budžeta. Postoji čitavo tijelo, s direktorom i aparatom, da nadzire krv i urin sportista, dok nijedno tijelo s jednakom energijom ne nadzire kako se troše milioni koji u te iste klubove uđu iz javne kase. Antidoping da; antikorupcija — snalazite se sami.

Da budemo precizni, jer protivnici uvijek traže grešku: antidoping nadzor u BiH ipak ima pravni osnov — kroz Zakon o sportu, samu agenciju i obavezujuća pravila Svjetske antidoping agencije (WADA). Ali poenta je u nečemu drugom, gotovo komičnom: agencija je sama izradila prijedlog posebnog, zasebnog zakona o sprečavanju dopinga — vlastitog zakona za vlastiti posao — a taj zakon godinama skuplja prašinu u parlamentarnoj proceduri. Institucija je brža u trošenju budžeta nego država u donošenju pravila po kojima ta institucija radi.

Jedan institut, tri grada, nacionalni ključ. Postojao je davno jedan Institut za standarde, mjeriteljstvo i intelektualno vlasništvo BiH (1992) — jedno tijelo, tri srodna posla pod istim krovom. A onda je zakonom propisano da se ugasi i podijeli na tri samostalne institucije, u tri različita grada po nacionalnom ključu: standardizacija u Banjoj Luci, mjeriteljstvo u Sarajevu, intelektualno vlasništvo u Mostaru. Iz jednog direktora — tri. Stručnjaci su to nazvali „uništavanjem instituta evropskog nivoa“; Evropski patentni ured upozorio je Komisiju na pogubnost odluke. Posao se nije utrostručio; utrostručio se aparat, i to namjerno, da svaki narod i svaki grad dobiju svoju fotelju.

Institut za nestale osobe. Ovo je osjetljiv primjer i traži preciznost: traženje nestalih iz rata je sveta, neupitna dužnost. Ali pogledajte kako institucija raste neovisno o učinku. Institut je za 2027–2029. najavio plan rada vrijedan 12,3 miliona KM — oko 1,5 miliona više nego ranije — za gotovo iste poslove: oko 600 izlazaka na teren i identifikaciju 70 do 80 osoba godišnje. Istovremeno, porodice nestalih iz jednog entiteta tvrde da proces stoji i traže — osnivanje još jednog, posebnog tijela. To je tragična ilustracija pravila: i na najsvetiji posao odgovara se istom logikom — više novca, više tijela, isti rezultat.

Komisija za očuvanje nacionalnih spomenika. Tijelo osnovano Aneksom 8 Dejtonskog sporazuma, s legitimnim zadatkom zaštite baštine. Ali detalj njegovog ustrojstva savršeno sažima državu: mjesto predsjedavajućeg rotira se svakih deset mjeseci. Ne svake godine, ne svakog mandata — svakih deset mjeseci, taman toliko da niko ne stigne ni preuzeti ni završiti ništa, a da svako ko treba dobije svoj red na čelu.

Federalni zavod za agropedologiju. Zavod osnovan 1946., koji se bavi kartiranjem i bonitetom poljoprivrednog zemljišta, danas ima 44 zaposlena — jednog direktora, četiri pomoćnika, dvadeset sedam državnih službenika i dvanaest namještenika. Posao? Klasifikacija kvaliteta tla. Ali najbolji detalj je u hodniku: na drugom spratu stoji fizička kutija za prijavu korupcije — kao da neko ozbiljno očekuje bujicu prijava o mućkama oko klasifikacije zemljišta. To je magla u jednom kadru: institucija koja ne proizvodi ništa vidljivo, ali proizvodi vlastitu infrastrukturu protiv korupcije koje nema.

Institut za akreditiranje (BATA). Tijelo koje akredituje druga tijela — izdaje potvrde laboratorijima da smiju izdavati potvrde. Akreditacija jeste legitiman posao. Ali zastanite nad strukturom: imamo Institut za standardizaciju koji piše standarde, Institut za mjeriteljstvo koji mjeri, i Institut za akreditiranje koji ovjerava one koji provjeravaju poštuju li se standardi i mjere. Tri odvojene državne kuće, tri direktora, za jedan integrisani lanac posla koji u većini uređenih zemalja stane pod jedan krov.

Agencija za reviziju privatizacije. Devedesetih je BiH provela divlju, masovnu privatizaciju — i osnovala tijelo koje je trebalo revidirati tu privatizaciju, s jasnim, vremenski ograničenim ciljem. Taj prozor je odavno zatvoren; privatizacija je završena prije gotovo dvije decenije. A agencija — i dalje postoji, s domenom, upravom i budžetom, kao spomenik načelu da u BiH nijedno tijelo ne umire ni kad mu posao odavno nestane. Kad jednom dobiju zgradu i platni spisak, institucije razviju instinkt za preživljavanje jači od razloga zbog kojeg su nastale.

Federalna agencija za bankarstvo — tijelo koje nadzire banke — ima vlastite uposlenike, ali poslove odnosa s javnošću godinama izmješta na vanjske PR agencije, ugovorima od 100.000 do 140.000 KM godišnje. Krajem 2023. objavila je poziv za „usluge kriznog komuniciranja“ procijenjen na 145.000 KM, za slučaj „poplava, požara, zemljotresa, pandemija i globalnih finansijskih turbulencija“. Drugim riječima: državna agencija koja već prima platu da komunicira o bankama plaća privatnu firmu šest cifara godišnje da komunicira umjesto nje.

I to je tek vrh. Ispod njega leži desetine „zavoda za“, „agencija za“, „direkcija za“ i „fondova za“ — od kojih mnoge zvuče kao parodija, a svaka je stvarna, s pečatom i platnim spiskom. Tijela koja izrađuju „analize, informacije i druge stručne materijale“ — što na birokratskom znači: pišemo papire koje niko ne čita. Direkcije za koordinaciju koje koordiniraju druge koordinacije. Agencije čiji se cijeli godišnji učinak svodi na jedan izvještaj koji potvrđuje da agencija i dalje postoji.

A onda pomnožite sve to sa deset

Sve dosad nabrojano je državni i federalni nivo. Ali Federacija ima deset kantona, a svaki kanton ima poticaj da preslika isti set tijela za sebe. Pogledajte samo Kanton Sarajevo — jedan grad — i mehanizam umnožavanja postaje vidljiv golim okom.

Kanton Sarajevo ima Zavod za planiranje razvoja i, odvojeno, Zavod za izgradnju. Jedan planira grad, drugi gradi. Dvije samostalne upravne organizacije, dva direktora, dvije zgrade — za dvije polovine istog posla, uređenja prostora, koji u većini gradova svijeta radi jedna gradska služba. Ima i zaseban Zavod za informatiku i statistiku KS, čiji je vidljivi učinak, sudeći po potpisu na dnu kantonalnih sajtova, izrada tih sajtova.

A sad pomnožite tu logiku sa deset. I to nije retorička figura — to su tačni brojevi. Samo u Federaciji, u zdravstvu, postoji jedanaest ministarstava zdravstva, jedanaest zavoda za zdravstveno osiguranje i jedanaest zavoda za javno zdravstvo. Na nivou cijele BiH često se broji trinaest ministarstava zdravstva. Trinaest ministara, trinaest kabineta, za zdravstvo 3,2 miliona ljudi. Isto je sa zapošljavanjem, statistikom, pedagoškim zavodima, sudovima, MUP-ovima. Negativna selekcija ne treba zavjeru da bi se širila — treba samo deset kantona od kojih svaki želi vlastite fotelje.

Dvije države, dva seta svega

Kantonalno umnožavanje je tek polovina priče, jer iznad kantona stoje dva entiteta — a oni ne dijele gotovo ništa. Gdje god država ima jedno tijelo, entiteti po pravilu imaju svoja dva, koja paralelno rade isti posao i, što je najgore, često se međusobno ni ne priznaju.

Dvije razvojne banke: Investiciono-razvojna banka RS i Razvojna banka FBiH — dvije državne banke za razvoj jedne male ekonomije. Dvije agencije za visoko obrazovanje, čiji se registri ne poklapaju: više od polovine visokoškolskih ustanova upisanih u entitetski registar nije upisano u državni, ili im je akreditacija istekla. Dvije baze, dvije istine, jedan haos — i student na kraju ne zna da li je njegova diploma uopće priznata.

Tri tijela za istu ranu: za izbjeglice i raseljene postoji državno ministarstvo, federalno ministarstvo i još poseban republički sekretarijat — tri uprave čiji se mandati preklapaju, a čiji se rezultat mjeri brojem sastanaka o koordinaciji, ne brojem ljudi koji su se vratili kući. Etnička podjela u BiH nije samo politička drama — ona je, vrlo konkretno, mašina za udvostručavanje direktorskih fotelja. Svaki put kad neko kaže „naš narod mora imati svoju instituciju“, prevedeno na jezik budžeta to znači: platit ćeš dvaput za isti posao, a dobiti ga upola lošije.

Čak i univerzitet ima svoje duhove

Da pokažemo koliko duboko ide ovaj princip, siđimo s nivoa države na nivo jedne jedine ustanove — Univerziteta u Sarajevu. Po vlastitoj zvaničnoj statistici, UNSA djeluje kroz 30 organizacionih jedinica i čak 72 podorganizacione jedinice: univerzitetski centri, laboratorije, instituti. Sedamdeset dvije unutrašnje jedinice u jednoj ustanovi. Pitajte prosječnog studenta da nabroji makar pet — neće moći.

I tu žive instituti i centri za koje znaju samo oni koji u njima primaju platu: univerzitetski gender resursni centar, otvoren 2022. u sklopu projekta koji finansira strana vlada; centar za interdisciplinarne studije nasljednik nekadašnjeg Sorosovog centra, čija je zgrada, kako primjećuju oni koji tuda prolaze, gotovo uvijek zaključana; dva odvojena tijela za rodnu ravnopravnost na istom univerzitetu. Mnogi instituti imaju stvarnu naučnu vrijednost, ali su utopljeni u istu maglu u kojoj se ne zna ko šta radi.

A da magla ima i svoj jezik, najbolje dokazuje strateški dokument univerziteta. U „Strategiji razvoja UNSA 2019–2023“ univerzitet sam o sebi piše da potiče „centripetalne sile tolerancije i kreacije“, da je „humboltovski univerzitet sposoban za interdisciplinarno i holističko promišljanje budućnosti“ i da teži „četvrtoj misiji modernih univerziteta — socijalnoj inovaciji“. Pročitajte te rečenice dvaput. Ne znače gotovo ništa. To je jezik osmišljen da zvuči pametno a ne kaže ništa provjerljivo.

I u istom dokumentu krije se priznanje koje vrijedi više od cijele naše argumentacije. Objašnjavajući zašto je broj prorektora povećan sa četiri na šest, strategija doslovno navodi da je rektor „posebnu pažnju obratio na to da su predstavnici svih grupacija zastupljeni u menadžmentu, kako niti jedna podorganizaciona jedinica ne bi bila zanemarena“. Eto ga, crno na bijelo: fotelje se ne stvaraju zato što postoji posao, nego zato da svaka grupa dobije svog čovjeka na vrhu. Negativna selekcija ovdje čak i ne pokušava da se sakrije — ona je štampani strateški cilj.

Magla kao kupljeni mir

Sad dolazimo do pitanja koje sve ovo drži na okupu: zašto? Zašto se sistem ne uruši pod vlastitom težinom? Zašto niko ozbiljno ne pokušava ovo pojednostaviti? Zato što magla nije greška sistema. Ona je proizvod koji sistem prodaje — a kupac je socijalni mir.

Razmislite šta zapravo znači stotine zavoda, agencija i instituta, plus četrnaest vlada, plus trinaest ministarstava zdravstva. To su desetine hiljada radnih mjesta. Po istraživanjima, oko 212.000 ljudi u BiH prima platu iz javnog sektora — a njihova ukupna primanja, po procjenama od prije nekoliko godina, dostižu preko tri milijarde maraka godišnje, gotovo onoliko koliko cijela dijaspora pošalje doznakama. Svaki od tih ljudi ima porodicu i glas. I svaki zna, makar prešutno, da njegova plata ne zavisi od toga koliko dobro radi, nego od toga da sistem koji ga zapošljava ostane netaknut.

To je najstarija pogodba na svijetu, prerušena u birokratiju: vlast ti daje sigurnu platu i ništavan posao, a ti zauzvrat ne dižeš glavu. Ne pitaš previše. Ne glasaš za one koji prijete da će „smanjiti administraciju“ — jer ta administracija si ti. Zaposlena, zavisna, zadužena populacija je poslušna populacija. Magla institucija nije samo trošak — ona je mreža lojalnosti, isplaćena unaprijed, iz vašeg džepa.

Šta bi taj novac mogao biti

Zamislite, samo na trenutak, da se ugase tijela koja ne mogu reći šta rade, kome trebaju i koliko koštaju. Gdje bi otišao taj novac?

U penzije. U zemlji u kojoj penzioneri koji su radili četrdeset godina primaju penziju od koje se ne može preživjeti mjesec, svaki milion zarobljen u praznoj agenciji je milion oduzet od ljudi koji su ga svojim radom već jednom zaradili. U zdravstvo: umjesto trinaest ministarstava koja se međusobno ne priznaju, novac za lijekove, za liste čekanja koje ubijaju, za aparate kojih nema. U infrastrukturu: u puteve, u vodovode koji ne cure, u škole koje se ne raspadaju.

Ovo nije utopija. Ovo je puko prebacivanje: novac koji već postoji, koji se već izdvaja iz vašeg džepa, samo preusmjeren iz onoga što vas nadzire i zapošljava-da-šuti u ono što vam zaista služi. Pitanje nikad nije bilo „ima li novca“. Novca ima. Pitanje je samo koga taj novac plaća — vojsku praznih fotelja, ili penzionera, bolnicu i put.

Da budemo precizni, jer to je važno: nije svaka agencija suvišna. Mjere stvarno neko mora provjeravati, hranu kontrolisati, lijekove registrovati. Poenta nije da su sve institucije duhovi. Poenta je da u magli od stotina tijela niko — ni građanin, ni novinar, ni sam ministar finansija — ne može razlučiti koje rade posao, a koje samo troše. A kad se korisno i beskorisno ne mogu razlikovati, beskorisno je pobijedilo, jer se sakrilo iza korisnog.

Zašto „dosadno“ znači „opasno“

Lako je preletjeti preko agencije za nuklearnu sigurnost bez nuklearki kao preko kurioziteta. Ali ovaj sloj nije kuriozitet — on je mehanizam, i jedan od najefikasnijih koje kakistokratija ima. Veliku, vidljivu instituciju je teško zloupotrijebiti neprimijetno — novinari je gledaju, opozicija je napada. Ali institucija za koju niko nije čuo? Ona je savršena. Niko ne prati njen budžet jer niko ne zna da ima budžet. Niko ne pita šta radi njen direktor jer niko ne zna da ima direktora. To je idealna posuda za ono što sistem najbolje radi: za zapošljavanje podobnih.

Svaki „zavod za“ je nekoliko desetina radnih mjesta koja se popunjavaju po stranačkoj knjižici. Svaka „direkcija za“ je direktorska fotelja koja se dodjeljuje kao nagrada za lojalnost ili utjeha za izgubljene izbore. Magla institucija nije slučajna posljedica loše organizacije države — ona velikim dijelom jeste organizacija države. Jer institucija koja stvarno radi proizvodi rezultate po kojima se može mjeriti, a mjerljiv rezultat je posljednja stvar koju kakistokratija želi. Svaki nivo vlasti ima poticaj da stvori vlastiti set agencija; niko nema poticaj da je ukine.

Tako sistem raste samo u jednom smjeru: institucije se rađaju, ali nikad ne umiru. Birokratija u BiH ima rođenja, ali nema groblje.

Beskrajni hodnik

Kad zamišljamo zloćudnu državu, zamišljamo kamere, policiju, špijune. I BiH ima i to — nadzornu državu smo dokumentovali detaljno. Ali postoji i tiša, na svoj način gora vrsta moći: država koja je toliko narasla, toliko se izgranala u agencije i zavode, da je postala neprovjeriva. Ne zato što krije tajne iza zaključanih vrata, nego zato što ih je razlila po hiljadu praznih ureda za koje niko nema vremena ni volje pitati šta rade.

Franz Kafka je ovo opisao prije sto godina: ne tiraniju jednog zlog vladara, nego tiraniju beskrajnog hodnika u kojem svaka kancelarija upućuje na sljedeću, niko nije nadležan, niko odgovoran, a građanin luta zauvijek tražeći biće koje bi mu reklo zašto.

Birokratija raste neovisno o količini posla koji treba obaviti — službenici stvaraju posao jedni drugima, a svaki direktor želi više podređenih, a ne više rivala. — C. Northcote Parkinson, Parkinson’s Law (1955)

A David Graeber, antropolog, dao je fenomenu najpreciznije moderno ime: poslovi za koje i oni koji ih rade u dubini duše znaju da ne trebaju postojati. Graeber je tvrdio da takvi poslovi nisu ekonomska greška nego politička funkcija: zaposlena, zavisna, zadužena populacija je poslušna populacija. Čovjek koji prima platu iz Zavoda za nešto-nešto neće protestovati protiv vlasti koja mu tu platu daje.

Šta s tim

Libertarijanski odgovor je gotovo neugodno jednostavan: ako instituciju niko ne može imenovati, niko ne osjeća njen nedostatak, i niko ne može pokazati šta proizvodi — ona ne treba postojati. Ovo nije poziv na „reformu“ agencija. Reforma je ono što kakistokratija nudi kad želi da sve ostane isto: osnujmo agenciju koja će nadzirati agencije, komisiju koja će racionalizovati komisije. Svaki put kad čujete da neko predlaže „novo tijelo“ za rješavanje problema previše tijela, znate da gledate sistem koji se brani umnožavanjem.

Pravi odgovor je suprotan: test postojanja. Svaka agencija, svaki zavod, svaka direkcija trebala bi morati javno odgovoriti na tri pitanja.

Šta tačno radiš? Ko bi primijetio da te sutra nema? Koliko nas koštaš? — Test postojanja

Institucija koja ne može jasno odgovoriti na sva tri pitanja — a takvih su u BiH stotine — nema pravo na sljedeću budžetsku stavku. Ne treba je „reformisati“. Treba je ugasiti, a novac preusmjeriti tamo gdje ga građani zaista osjete: u penzije, u zdravstvo, u puteve. A ona koja odgovori jasno i uvjerljivo — neka ostane i radi svoj posao na miru. Test ne razlikuje „veliko“ i „malo“, nego „korisno“ i „prazno“.

Jer svaka od tih institucija-duhova predstavlja isti tihi dogovor: vi plaćate, oni postoje, niko ne pita zašto. To je pogodba kojom se kupuje vaša šutnja vašim vlastitim novcem. I dok god taj dogovor traje, magla će rasti, negativna selekcija će se produbljivati, penzije će ostajati bijedne, liste čekanja smrtonosne, putevi rupičavi.

Najopasnija institucija nije ona koja vas špijunira. Najopasnija je ona za koju nikad niste čuli — jer to je ona koju nikad nećete ni pomisliti da ukinete. A baš u njoj, tiho i godinama, nestaje novac koji je mogao biti nečija penzija.